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关于构建工业用地全生命周期管理模式的探索与实践
发布日期:2022-09-09 10:26      |      来源:      |      浏览次数:      |      字体:【      |      视力保护色:

孝感国家高新区发展定位为“高新产业聚集区、军民融合示范区、产城融合引领区、改革开放先行区”,是孝感市实施“主城崛起”战略的核心引擎。近年来,该区在加快发展中日益陷入成长的烦恼,突出表现在“一高两难”,即:征地成本高、项目落地难、空间拓展难。如何破解“一高两难”,孝感高新区高举“亩产论英雄”的大旗,坚持从存量中求增量,从既有中求新增,从共享中求效益,不负每一寸热土,在构建工业用地“供给-监管-退出”全生命周期管理模式上进行了有益的探索与实践,为产业用地科学化、精细化、动态化管理提供了参考和借鉴。

一、当前工业土地利用存在的主要矛盾和问题

孝感高新区创立于1989年,是湖北省最早设立的省级开发区之一,2012年升级为国家级高新技术产业开发区,承担着工业立区、工业强市的重要使命,历经30多年的努力,工业经济取得了长足的发展,以日本小糸为代表的汽车零部件产业,以航天重工为代表的高端装备制造业、以华中光电为代表的光电子信息产业持续壮大、蜚声中外。但在市场经济的大潮中,也有相当一部分工业企业归于沉寂,了无生机。产业项目一般都要历经出生、成长、成熟、衰退几个阶段,但紧缺的土地资源不能止步于此、就此沉睡。孝感高新区坚持问题导向,深入查找和分析工业土地利用中存在的矛盾和问题。

(一)市场新陈代谢快,企业生命周期短。统计数据显示,孝感高新区1989年建区以来,共有170家工业企业先后纳入规模以上工业企业项目库管理。目前,实际在库企业107家,已退库企业63家,分别占入库规上企业总数的62.9%、37.1%,换言之,有三分之一强的企业已步入衰退,走向终结。分析已退库企业的生命周期,63家退库企业中,最长存续年限32年,最短4年,平均生命周期18年。存续30年以上的企业7家,占11.11%;20年-30年的17家,占26.98%;10年-20年的29家,占46.03%;1年-10年的10家,占15.87%。目前在库的107家规上企业中,生命周期最长的33年,最短的1年4家,平均生命周期11年,在库时间1-10年的有54家,占50.46%;10年-20年32家,占30.7%,30年以上的1家,占0.93%。由此可见,无论是在库企业平均生命周期11年,还是退库企业平均生命周期18年,都远小于工业用地最高出让年限50年。

(二)资源要素制约紧,空间拓展难度大。相对于其他市县及国家级高新区,孝感高新区较早触及发展的天花板。一是规划范围小。1989年创建时仅规划13平方公里,后虽经1997年、2012年两轮拓区,目前实际管辖范围也仅53平方公里,不足全国173个国家级开发区平均管理面积110平方公里的50%。高新区最晚的一次扩区调区在10年前,现在再次拓区受周边永久基本农田的限制,触及城镇建设用地开发边界和生态保护红线。二是剩余空间小。截至2022年元月,开发区已利用的土地3.76万亩,占可用作生产生活用地6.46万亩的58%,未使用的2.7万亩,受自然湾、墓地、寺庙、高压走廊等阻碍,尚能开发的产业用地面积不足1万亩,直接可利用的工业用地不足0.5万亩。三是征地成本高。新政策条件下征地除征收、拆迁、安置等直接成本外,满足“占补平衡、进出平衡、先补后征”等政策所需的指标成本不断攀升,省级平台交易水田指标在每亩20万元至60万元之间,高新区自身没有后备复垦资源,2019年以来耗资5.52亿元购买了3200亩耕地占补指标。目前,新增工业用地指标成本及各类补偿成本,两项合计每亩在40万元以上,而工业用地标准地出让挂牌价一般为23万每亩,成本价与挂牌价严重倒挂。

(三)产业发展不平衡,土地利用质效差。国家高新区承担着转型发展、创新发展的历史使命。近几年孝感高新区经济建设取得了长足发展,2021年在科技部考核中,在全国173个国家级高新区中排名68位,比上年度上升9位。孝感高新区拥有一大批创新发展、高质量发展的典型企业,2022年上半年,该区授权专利总数893件,占全市的39.8%,其中发明专利授权121件,占全市的60.9%。但不必讳言的是,园区仍存有大量与高质量发展极不匹配的低端企业,孝感高新区现有的107家规上企业,2021年工业总产值不足200亿元,仅占当年全市工业总产值的7%,有30%以上的工业企业实际亩均税收不足2万元,远低于国家级高新区亩平税收30万的要求。在早期的招商中,重引进、轻培育,重数量、轻质量,重短期、轻长远的思想较为普遍。低效企业广泛分布,大量存在,挤占了本来就狭小的发展空间。特别是过早结束生命周期的退库企业,一次性买断了50年的土地使用权,有权在企业倒闭继续低水平利用,导致政府招商引进的优惠政策和投入大量财力建设的工业园区,在50年土地使用权期限内,不能产生应有的社会价值。

二、孝感高新区破解土地利用难题的主要做法

针对高新区土地利用上存在的“一高两难”的问题,近年来该区坚持从实际出发,突出问题导向,聚焦典型案例,坚持正向引导、反向倒逼,精准发力、久久为功,努力提高工业用地利用效率和土地投入产出水平。在2021年全省首次“亩产论英雄”考核中,孝感高新区土地集约节约利用水平居全省前列,综合考核指标实现“双超”,即超全省平均水平,超同类国家高新区平均水平。

(一)聚焦存量不活、流转不畅精准发力。2017年省委巡视组反馈孝感高新区闲置土地问题突出,东部核心区有上千亩土地闲置低效。福达曲轴、英诺威、淡雅香、大陆桥等,这些历年遗留下来的大宗闲置低效土地,成为群众眼中的堵点,干部心中的痛点,企业身上的难点。孝感高新区坚持不回避矛盾,不屈从压力,不降低标准,深入调查,还原真相,把利益厘清,把规矩立明,把责任压实,综合采取行政、经济、司法等手段,截至目前已累计收回处置闲置土地13宗2100余亩。武汉福达330亩土地处置案入选自然资源部全国十佳典型案例,该案反复协商及行政复议不成后进入司法程序,经历一审、二审、再审,获省、市、区三级人民法院支持。近3年,高新区新征工业用地1900亩,新供工业用地3700余亩,其中有1800余亩是闲置土地的二次利用、重换生机,存量用地已成为高新区新增工业用地的主要来源。孝感市委书记吴海涛同志说:“近几年孝感高新区在解决历史遗留问题上杀出了一条血路,值得学习借鉴。”

(二)聚焦质量不高、布局不优精准发力。针对产业低端、布局零散,企业沿路边、村边、田边无序布局,“插花式”、“补丁式”供地的问题,该区以开展全域国土综合整治为平台,以强化国土空间规划为指引,通过全域规划设计,分片有序推进、全要素综合治理,打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间,高标准建设了日商产业园、协丰高科产业园、激光产业园、银湖科技园等专业园区,促进“小块头”的开发区实现经济精明紧凑、高质量发展。针对工业项目投入不大、产出不高的问题,该区出台工业项目标准地出让管理办法,制定“3+X”控制性指标,实行“双合同一方案”承诺制管理,从源头上强化项目质量管控。大力推行“五证同发”,2021年8月11日,兆鑫电子成为孝感首宗“五证同发”的工业项目,五证同发现在成为孝感市的一张亮丽名片,被孝感市政府誉为项目质量、要素保障、营商环境的综合检验。

(三)聚焦动力不足、监管不力精准发力。随着国土空间“三区三线”的落地,存量建设用地二次开发将成为必然选择。孝感高新区先后有63个规上企业退库,却依然占据宝贵的土地资源,如捷弗墙体、天茂铝业、孝棉集团、晶正玻璃等。拿地成本低、持有负担轻、转让预期高、出让年限长以及部门监管弱等,是导致低效用地僵尸企业长期存在的主要原因。近年来,孝感高新区通过“双清双促”专项行动,即清土地合同、清招商合同,促企业壮大、促形象提升,通过查处违法、处置低效、兑现合同、严格奖惩,一批“散乱污”企业和低效企业实现了有机更新,同时,该区进一步建立健全“招委会、土委会、资委会”议事规则和管理制度,从招、建、投、融、管等各个环节细化机制和办法,多管齐下,系统推进,努力构建工业用地事前提醒、事中监管、事后跟踪的全生命周期管理模式,真正实现物尽所长、地尽其用。

三、关于构建工业用地全生命周期管理的思考与建议

省委第十二次党代会强调,要立足新发展阶段,贯彻新发展理念,努力建设全国构建新发展格局的先行区。实施城市更新行动,以国土空间布局的有序促进发展的有序。工业用地全生命周期管理是城市更新的重要内容。全生命周期管理的对象是土地上的产业项目,受市场、技术、产品、资金等方面的影响,不同项目存续时间不尽相同,一般企业只能维持20年左右的运营和生产,而工业用地出让一般是50年,若不持续实行开展动态跟踪、绩效评估、退出管理、循环利用,必然导致企业倒闭后,依然可以合法掌握名下的土地资源,造成社会财富的极大浪费。

(一)注重强化宣传,深度凝聚共识。国内各地区对企业全生命周期管理的认识不尽相同,上海、浙江等经济发达地区受要素制约紧迫,早在2013年就试行推广全生命周期管理制度,业已形成较为成熟的管理政策体系和社会舆论氛围。孝感仍处于加快发展、扩张发展的阶段,新增建设用地仍然是各县市区项目落地的首选目标。另一方面,批而未供、供而未用、用而未尽、用而不优等现象较为普遍,土地粗放利用,低效管理问题较为突出,随着最严格的耕地保护政策的不断强化和国土空间规划的制约和倒逼,我们必须适应新形势、应对新挑战、实现新作为,提高站位、超前谋划,对标对表先行地区,加大政策宣传的力度和广度,让全生命周期管理的理念深入人心,提高全社会珍惜资源、节约集约用地的社会共识。

(二)注重顶层设计,完善政策引领。2022年以来,各地开展的城镇开发边界划定的工作成果,反映多数城市均有较大规模的收缩,以存量提质为内核的城市更新将成为内涵式发展的必经之路。在规划引领和资源保障上,坚持“锁定总量、严控增量、盘活存量、放开流量”,在空间上做减法,在贡献上做加法,引导工业用地有机更新,向存量要效力。在土地供应上,遵循产业项目全生命周期管理规律,合理确定产业用地出让年限,让企业用地时长与其生命周期相匹配;在项目监管上,建立健全开竣工、投达产、绩效评估等全过程管理体系,严格不动产登记、抵押、分割、转让规定,彻底打消企业以地生财、坐等升值的幻想,建立健全企业土地主动退出机制和强制退出机制。

(三)注重组织领导,提升管理水平。实行工业用地全生命周期管理是一项复杂的系统工程,必须高规格领导,高层次统筹,高标准推进。一是组建协调机构。市政府牵头组织由发改、税务、招商、自规、统计、经信等部门参加的协调管理机构,制定可操作性的配套政策,负责审查产业准入及项目投入、产出等指标,根据绩效评估结果,决定土地收回及使用等重大决定。二是强化跟踪问效。各园区都要摸清底数、建立台账,每年对辖区工业企业开展集约节约用地评价,形成“亩产论英雄”大数据平台,与相关协议和标准比对,形成A、B、C、D、E等5个等级,根据评价结果,实行差异化的水、电、气等要素供给及财税、融资等帮扶政策,形成鲜明导向,引导更多的生产要素向优质主体聚集。三是注重权益保护。加强信息共享和诚信体系建设,支持企业自行提质增效、挖潜改造、联合开发,对企业因经营困难主动、自愿退出土地的,可根据剩余土地年限、地上建筑物残值、周边市场价格等因素,综合确定收回补偿金额。对拒不退出、长期闲置低效等损害公共利益的,综合施策,予以强制收回,以维护公平合理的土地市场管理秩序。

 

 

                                 孝感市自然资源和规划局    孙晓清

                                                       2022年9月9日


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