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国土综合整治的探索与研究
发布日期:2020-06-05 15:43      |      来源:      |      浏览次数:      |      字体:【      |      视力保护色:

全域国土综合整治是一个全新的概念。它是在现有农村土地综合整治的基础上,对农村生态等进行全域优化布局,对田、水、路、林、村等进行全要素综合整治,对高标准农田进行连片提质建设,对存量建设用地进行集中盘活,对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障,对农村人居环境进行统一治理修复,目的是进一步发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用,促进土地利用方式和经济发展方式的转变。为探索国土综合整治的经验与做法,我办组成调研组赴浙江嘉兴市通过座谈、现场观摩、走访群众等深入了解浙江省嘉兴市嘉善县、平湖市、海宁市在全域土地综合整治与生态修复方面的思路、做法及成效,对嘉兴市全域土地综合整治与生态修复项目的可行性论证、立项、规划设计、验收、资金筹措以及征地拆迁补偿、农房安置建设等方面进行全面学习,现将此次调研的成果及思考总结如下:

一、嘉兴市主要经验及做法

2017年,嘉兴市局率先在全省、全国提出了“全域土地综合整治”理念,同时结合地方实际,在创新土地整治实施模式方面进行了积极探索,特别是在实施主体、管理办法、资金筹措等方面进行了改革尝试。

(一)创新实施主体。嘉兴市近年来逐步形成“农民知情、农村集体经济组织申报、乡镇政府实施、自然资源和规划局牵头、多部门联动、县级政府考核”的土地综合整治工作总体格局,明确乡镇政府和街道办事处为实施主体,自然资源和规划局负责技术指导和项目监管工作,同时嘉兴市出台一系列措施鼓励企事业单位和社会团体积极参与全域土地综合整治项目。

(二)规范项目管理。1.立项环节。嘉兴市以村庄规划为依据,编制项目实施方案,以25项评价指标规范内容、提升品质,以7类土地整治项目为核心,将108项立项材料整合为48项,由县政府批准立项并报浙江省土地整治项目监管系统备案,合规保障各类指标,为奖补资金申领和工程建设取得依据。由发改委对工程建设进行审核立项,规范工程标准,为施工招投标奠定基础。2.实施环节。2018年嘉兴出台了《嘉兴市全域土地综合整治“四百工程”行动方案(2018-2022年)》,市县两级均成立了工作领导小组,由镇政府派驻专员指导全域土地综合整治工作,自然资源与规划局主要负责工程技术指导与监管工作。3.验收环节。嘉兴市以实施方案为目标,各镇(街道)牵头,一般分3年落实推进工程,以分包或直管方式委托施工、监理、测量、评定、审计,按年度申报验收,县自然资源和规划局、水利局、农经局(农业农村局)等联合验收。

(三)拓宽资金渠道。1.奖补政策。2019年,浙江省通过新增建设用地有偿使用费返还方式,下拨嘉兴市1.0998亿专项资金支持全域土地综合整治,同时也基本明确在项目整体验收后,按20%比例评定列入省级示范项目,每个项目奖补1000万元。2.银行融资。2018年,嘉兴市与农发行联合下发《关于加强合作共推全域土地综合整治工作的通知》,获取农发行全域整治授信金额90.6亿元,实际投放32.6亿元。3.鼓励社会资本参与。2019年,嘉兴市出台《市区支持农业农村发展若干财政政策意见》,对全域土地综合整治项目,市财政对引入的社会资本按不超过银行基准利率的25%给予贴息补助。

二、嘉兴市取得的初步成效

(一)整合了资源要素,调整优化了空间布局。嘉兴市通过开展“田水路林村居业”的全域土地综合整治,实现了资源要素全域有效整合,有效保护了优质耕地资源,重点解决了嘉兴市农村用地长期以来碎片化、无序化、低效化的问题,促进了农业高效规模化经营。2019年,嘉兴市争取了纳入省级全域土地综合整治与生态修复工程项目范围内的调整优化优惠政策,解决了永久基本农田不可调整以及影响农村用地优化布局的掣肘问题,通过全域整治项目申报调整永农面积约1.3万亩,解决了安置用地和一部分民生用地落地,调整优化了空间布局,使其更合理化,也更具操作性。

(二)提升了保障能力,促进了产业融合兴旺。嘉兴市在全域土地综合整治过程中对存量建设用地进行集中盘活挂钩,建立城乡融合和区域统筹的土地要素流动机制,协调缓解严格的耕地保护制度与产业融合对建设用地需求之间的矛盾,为美丽乡村和产业融合发展用地提供了保障,确保生态宜居安置点的落地,促进了农村一二三产业融合发展。如秀洲新塍火炬村落实打造的一二三融合产业五芳斋“禾天下”,嘉善惠民枫南村引进的荷兰郁金香花卉小镇基地,为实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展提供了重要平台。

(三)强化了治理水平,提升改善了人居环境。全域土地综合整治是对“田水路林村居业”多要素、多元素的综合整治,提升了整治的效果,尤其强化了村庄整治及生态安全整治的治理水平。嘉兴市通过村庄整治,提高了项目区基础设施配套和公共服务水平,优化了区域生产生活条件,改善提升了乡村人居和生态环境质量,推动了生产生活的深度融合。比如,通过土地综合整治与生态修复,秀洲王江泾收藏村曾经的“脏乱差”不见了踪影,北郊河北侧成堆的垃圾和遍地的违规建筑也不见了,取而代之的是良好生态与千亩良田。

三、此次调研的经验和启示

(一)加强组织领导。积极争取当地党委、政府重视,推动部门协作和资金整合,落实绩效评价和考核检查,是做好推进全域国土综合整治工作的组织保障。

(二)尊重群众意愿。我市在推进项目建设时要始终坚持群众自愿、群众参与、群众受益。项目实施过程中,要充分尊重群众意愿,依法保障农户的知情权、参与权和受益权,确保整治前农户自愿、整治中农户参与、整治后农户满意,使农户真正享受到全域国土综合整治带来的实惠。

(三)精心谋划选址。我市全域国土综合整治与生态修复项目选址要立足地方土地资源潜力,因地制宜,讲究成效,创新模式。要紧紧围绕“全区域、全要素”,统筹考虑农田整治、村庄整治、生态环境整治等,因地制宜确定整治目标和项目。如嘉兴市平湖市林埭陈匠村项目,以《爸爸去哪儿》电视节目为创意基础,招商“芒果小镇”项目;嘉善县惠民枫南村项目以荷兰郁金香花卉小镇为依托打造集科技、工业、文化、旅游、生态于一体的现代发展新格局。

(四)明确职责分工。全域国土综合整治与生态修复工作,更加注重集成性和系统性、全域化和全要素以及整治目标多元化。包括规划的“多规合一”,现场工程的统一实施,政策机制的统筹保障等等,实施方案强调整体统一性、项目强调统筹实施,这项工作仅靠部门推动,力度不够、成效不显,因此,要强调项目所在县(市)政府为实施主体,牵头组织实施项目的立项、规划、实施、验收,市(县)自然资源和规划局主要负责技术指导、项目监管以及终验。

(五)强化部门协同。全域国土综合整治涉及多个部门,关系多方利益,组织协调工作尤为重要,对此,必须要坚持政府牵头下的多部门协同运作,运用和整合各部门涉农政策和资源,结合形势变化和任务要求,进一步强化县(市)党委和政府在项目建设中的领导、组织作用,建立健全“党委领导、政府负责、自然资源搭台、部门联动、社会参与”的工作机制,集中力量把好事办好、把实事办实。各相关职能部门要按照职责分工,各司其职,密切配合,形成合力,共同实施该项工程。


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