一、背景依据

我国实行最严格的耕地保护制度，始终严守18亿亩耕地红线，取得了显著成效。然而由于种粮收益低等原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出。第三次国土变更调查显示，10年间全国耕地减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化等耕地“非粮化”行为。我市第三次国土变更调查耕地也大幅减少，减少的主要原因同样是因为耕地“非粮化”。大量耕地种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，在一定程度上威胁了国家粮食安全。

2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，首次针对耕地“非粮化”提出“进出平衡”概念，要求对一般耕地转为林地、草地、园地的实行耕地“进出平衡”。

二、目标任务

通过开展耕地“进出平衡”，对植树造绿、农业结构调整等占用一般耕地的“非粮化”行为进行补救。通过统筹将林地、草地、园地等整治为耕地方式，补足同等数量和质量的耕地，确保全市耕地不减少、质量不降低。

三、主要内容

全文分为三大部分，第一部分为对耕地用途管制的总体要求，第二部分为主要任务，第三部分为工作要求。

第一部分，总体要求：落实最严格的耕地保护制度，从严格国土空间规划管控、严格永久基本农田保护、严格一般耕地使用管理、严格永久基本农田补划方面，阐明耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度。

   第二部分，主要任务：从明确耕地“进出平衡”范围、实行耕地“进出平衡”管理、拓宽耕地“进出平衡”渠道、建立“进出平衡”工作机制、实施耕地集中连片整治、建立耕地生态补偿机制等方面，对耕地“进出平衡”工作作出具体安排部署。

第三部分，工作要求：从落实耕地保护共同责任、稳妥有序推进田长制度、强化部门联动齐抓共管、加大耕地执法监督力度、加强耕地政策宣传引导等方面，对加强耕地保护工作提出要求，压实工作责任。

四、政策措施

（一）分类管控耕地。编制耕地和永久基本农田保护规划，引导耕地整合治理，优化耕地和永久基本农田布局，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。要求永久基本农田重点用于种植粮食作物，严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地未经批准不得使用一般耕地，确需占用的经批准后落实耕地“进出平衡”。

（二）落实进出平衡。一是明确范围，对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的，通过耕地“进出平衡”异地补足同等数量、质量的耕地。二是明确路径，国土二调为耕地、三调为非耕地的地块，整治恢复为国土变更调查认定的耕地，可用于耕地“进出平衡”；国土二调、三调均为非耕地的地块，在符合生态保护要求的前提下，通过复垦新增的耕地，可选择用于耕地占补平衡或“进出平衡”。三是明确主体，县（市、区）人民政府对本区域内耕地“进出平衡”负总责，按照“谁批准、谁负责，谁实施、谁补充”的原则，以县（市、区）为单位编制耕地“进出平衡”方案，组织项目实施和验收，及时纳入日常或年度国土变更调查作为国家法定数据。

（三）鼓励恢复耕地。一是推进集中整治，以全域国土综合整治和高标准农田项目为抓手，探索开展“百千万”亩方永久基本农田集中连片工程，探索开展零散耕地、园地等其他农用地之间进行空间置换，有目标、有计划稳妥推进耕地恢复。二是加强生态补偿，耕地“进出平衡”实行有偿调剂，县域内无法落实耕地“进出平衡”的，可在市域范围内统筹解决，具体价格根据耕地恢复成本由各县（市、区）之间协商确定。

（四）压实工作责任。建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”机制，形成耕地保护合力。

加大耕地执法监督力度，分类处置耕地非粮化问题，坚决杜绝“简单化”“一刀切”。对违法违规占用耕地特别是永久基本农田行为，依法依规严肃查处。对耕地流失严重且未落实耕地“进出平衡”达到一定比例的，实行“一票否决”。对耕地保护工作成绩突出的予以奖励。探索开展开展“田长制”试点并逐步推广。加强耕地政策宣传引导，努力营造“保护耕地、人人有责”的浓厚社会氛围。

五、有关事项

（一）关键词。永久基本农田、一般耕地、耕地“非粮化”、耕地“进出平衡”、耕地“占补平衡”、国土变更调查。

（二）名词解读。

1.永久基本农田。是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划（国土空间规划）确定的不得占用的耕地。

   2.一般耕地。除永久基本农田之外的其它耕地。

3.耕地“非粮化”。是指将耕地用于种植非粮食作物或者将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的行为。

4.耕地进出平衡。是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量耕地的行为。主要针对耕地“非粮化”。

5.耕地占补平衡。是指非农建设占用耕地后，补充数量和质量相当的耕地的行为。主要针对耕地“非农化”。

6.国土变更调查。是国家利用航空航天遥感、卫星导航定位、地理信息、人工智能识别等技术，通过高清卫星影像提取地类变化信息，统一制作调查底图，由县（市、区）实地调查，在线举证，并经国家审核无误后形成数据库，作为利用自然资源的一种法定数据，是自然资源各项管理工作的基础，也是政府各部门涉及国土空间相关工作的共同“底版”。

（三）注意事项。国家规定不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施用地。只有一般耕地“非粮化”的才可以通过耕地“进出平衡”方式恢复耕地。